钟践平：聚焦城市更新提效升级 擘画现代化城市发展新图景

   城市作为现代化的关键载体，承载着人民对幸福生活的向往。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国城市发展成绩斐然。综合承载能力稳步提升，人居环境持续改善，人民生活水平显著提高，这些历史性成就与变革，为中国式现代化建设筑牢了物质根基。

   当下，我国城镇化步入中后期阶段，城市建设模式发生重大转变。从大规模增量建设，转变为存量提质改造与增量结构调整并重，发展重点从 “有没有” 转向 “好不好”，城市更新成为这一时期的重要任务。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），从总体要求、主要任务、支撑保障到组织实施，进行了全面部署，是指导城市更新行动的纲领性文件。

一、深刻理解实施城市更新行动的重大意义

  《意见》明确，要坚持稳中求进，转变城市开发建设方式，构建可持续的城市更新模式与政策法规体系。通过大力实施城市更新，实现城市结构优化、功能完善、文脉传承与品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。目标到 2030 年，城市更新取得重要进展，体制机制不断完善，开发建设方式转型初见成效。我们需深刻领会城市更新对城市发展模式转变、经济高质量发展及满足人民需求的重大意义，切实贯彻党中央决策部署。

1. 适应城市发展新形势，推动高质量发展的必然选择：城市更新旨在改善城市中不适应发展需求的物质空间、社会形态与功能业态。随着我国经济从高速增长转向高质量发展，过去粗放的城市开发建设方式难以为继。实施城市更新行动，推动城市从粗放型外延式发展，转向集约型内涵式发展，将工作重点逐步转向存量提质改造，是实现城市社会、经济、文化持续繁荣，推动高质量发展的必然要求。

2. 解决城市发展问题，提升人民幸福感的关键举措：城市的核心是人，城市工作成效关键看是否解决人民群众最关心的现实利益问题。在城镇化快速推进过程中，城市出现整体性、系统性不足，人居环境质量不高，“城市病” 等问题。实施城市更新行动，能够改善人居环境，补齐基础设施与公共服务短板，更好满足人民群众日益多样化、升级化的需求，让人们在城市生活更便捷、舒心，是践行人民城市理念的具体体现。

3. 实施扩大内需战略，促进经济发展方式转变的重要途径：我国城市更新改造需求庞大。盘活低效土地与老旧建筑，既能扩大内需，带动钢铁、建材等上游产业，促进家具、家电等消费，又能营造多元消费场景，形成长期运营、增值服务的发展新模式。此外，城市更新中推广绿色、低碳、智慧等新技术、新产品，有助于推动城市产业与科技创新，加快经济发展方式转型升级。

4. 保护传承历史文化，提升城市空间品质的有效手段：城市承载着民族文化与情感记忆。实施城市更新行动，要以对历史和人民负责的态度，处理好传统与现代、继承与发展的关系。将历史文化保护传承作为重要任务，保护具有价值的街区、建筑及其传统格局与风貌，推动历史文化遗产的保护传承与活化利用，培育新业态、新动能，提升城市空间品质与文化魅力。

二、准确把握实施城市更新行动的主要任务

  《意见》强调 “坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区”，提出八项主要任务，包括既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治、完整社区建设、城市基础设施改造、历史文化保护传承等。“四好” 建设贯穿城市更新全过程，是打造宜居、韧性、智慧城市的关键路径。

1. 建设好房子：提高住宅标准与设计水平，打造安全、舒适、绿色、智慧的住宅。加强既有建筑改造，将老房子、旧房子改造成好房子。稳妥推进 C、D 级危险住房改造，持续开展既有建筑节能改造，合理利用老旧厂房、低效楼宇等存量房屋，推动建筑功能转换与混合利用。

2. 建设好小区：推进城镇老旧小区整治改造，更新燃气等老化管线，支持有条件的楼栋加装电梯，整治小区及周边环境，加强质量安全监管，完善长效管理机制，提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能与文化价值，打造老旧小区改造升级版。

3. 建设好社区：完善社区基本公共服务、便民商业服务设施与公共活动场地，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区。推动旧商业街区、老旧厂区、城中村等更新改造，统筹老旧火车站与周边街区更新，促进街区功能转换、业态升级，打造活力街区。

4. 建设好城区：构建多层级、全覆盖的公共服务网络，利用存量闲置房屋与低效用地，优先补齐民生领域公共服务短板。加强地下管线管网、排水防涝、污水处理等城市基础设施建设改造，优化道路网络布局。推进新型城市基础设施建设，打造城市基础设施生命线安全工程。修复城市生态系统，构建完整的城市生态基础设施体系。加强城市历史文化保护传承，修复历史文化街区，修缮不可移动文物与历史建筑，探索文化遗产合理利用路径。

三、建立可持续的城市更新模式和政策法规

   城市更新主体多元、诉求多样，是复杂的系统工程，需要强有力的制度政策支撑。《意见》从实施机制、用地政策、安全管理、投融资方式、可持续模式等六个方面，提出保障要求，加快构建适应城市更新的制度政策体系。

1. 建立体检与更新一体化推进机制：城市体检评估是精准发现与解决问题的有效手段，“先体检、后更新”“无体检、不更新” 成为城市管理的共识。创新完善以需求为导向、项目为牵引的城市更新体制机制，坚持城市体检评估先行，进一步扩大范围、深化内容。以问题为导向，查找人民群众的急难愁盼；以目标为导向，找出影响城市竞争力、承载力与可持续发展的短板弱项。将体检发现的问题作为城市更新重点，建立发现、解决、评估、巩固提升的工作路径。

2. 建立城市更新规划实施体系：城市更新重点在于做优存量，完善城市功能、提升品质。结合城市体检评估结果，编制实施城市更新专项规划，构建 “专项规划 — 片区策划 — 项目实施方案” 的规划实施体系。在城市层面统筹专项规划，在片区层面深化片区策划设计，在项目层面加强实施方案引导。同时，建立适应城市更新的城市设计制度，明确设计管理要求，引导项目精准实施。

3. 建立城市更新政策协同机制：完善用地政策，推动土地混合开发与用途合理转换，盘活存量低效用地，完善不动产登记等政策。加大中央预算内投资、超长期特别国债、中央财政专项资金等对城市更新的支持力度，完善税费减免政策，加强金融信贷支持，鼓励社会资本参与。建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续城市更新模式，鼓励产权所有人自主更新，引导经营主体参与，完善城市更新的建设、运营、治理体制机制，健全相关法规标准。

   城市更新一头连着人民高品质生活，一头连着经济社会高质量发展，是推进城市现代化的重要抓手。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面落实习近平总书记关于城市工作的重要论述。以《意见》印发为契机，深化理论研究，加强政策配套，丰富地方实践，严格落实各项任务，全力实施城市更新行动，让城市现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

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